Лекции для студентов

Экономические основы социальной работы: продолжение — Роль некоммерческих организаций в реализации государственных и муниципальных социальных программ.

Роль некоммерческих организаций в реализации государственных и муниципальных социальных программ.

В целом ряде случаев частные некоммерческие организации способны действовать успешнее и экономичнее, чем государственные учреждения. Это убедительно показывают исследования, проводившиеся во многих странах. Частные некоммерческие организации имеют существенные преимущества перед государственными и муниципальными учреждениями в тех случаях, когда имеется возможность привлечь к работе добровольцев, когда решаемая задача требует нестандартных подходов или когда предоставление услуг должно быть очень индивидуализированным. Такие ситуации широко распространены в социальной сфере. Поэтому сотрудничество органов государственной власти и местного самоуправления с некоммерческими организациями способно служить важным фактором повышения эффективности использования средств, в особенности выделяемых на социальные нужды.

Такое сотрудничество может осуществляться различными способами. Их можно разделить на три группы:

1) взаимное информирование и координация деятельности;

2) участие негосударственных некоммерческих организаций в реализации государственных и муниципальных программ;

3) стимулирование государством развития деятельности негосударственных некоммерческих организаций.

Взаимное информирование и координация деятельности. Основой для сотрудничества является взаимное информирование органами исполнительной власти и органами местного самоуправления и представителями некоммерческих организаций о планируемых и реализуемых ими мероприятиях в социальной сфере.

Координация деятельности может обеспечиваться путем привлечения представителей некоммерческих организаций к обсуждению:

проектов документов, определяющих цели и задачи социальной политики государства и муниципальных образований;

проектов государственных и муниципальных программ и хода их реализации;

проектов нормативных актов, регулирующих отношения, затрагивающие сферы деятельности и интересы негосударственных некоммерческих организаций.

Смысл активного привлечения некоммерческих организаций к обсуждению, разработке проектов нормативных актов и проектов государственных и муниципальных программ и их координации с программами, самостоятельно осуществляемыми этими организациями, состоит в следующем. Открывается возможность для появления нетрадиционных решений социальных проблем, предложений по более рациональному и эффективному использованию ресурсов и государства, и некоммерческого сектора, а также для установления и укрепления обратной связи между государством и гражданским обществом, что является необходимым условием обеспечения социально-политической стабильности.

Участие частных некоммерческих организаций в реализации государственных и муниципальных программ. Здесь можно выделить два главных механизма сотрудничества:

1) участие некоммерческих организаций в реализации государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

2) поддержка проектов и программ некоммерческих организаций, обеспечивающих достижение целей государственных и муниципальных программ.

Предоставление социальных услуг населению в нашей стране в течение длительного времени выполнялось государственными учреждениями. В последние годы этим стали заниматься и негосударственные некоммерческие организации. В условиях рыночной экономики обязательства государства по обеспечению социальных гарантий и бюджетное финансирование предоставления соответствующих услуг совсем не тождественны необходимости использования только государственных и муниципальных учреждений для предоставления этих услуг. Негосударственные некоммерческие организации вправе участвовать в конкурсах на размещение государственных и муниципальных заказов на равных основаниях с государственными организациями и коммерческими организациями.

Как свидетельствует зарубежный опыт, благотворительные организации во многих случаях гораздо лучше справляются с предоставлением таких социальных услуг, как уход за престарелыми и инвалидами, помощь бездомным, лечение от алкоголизма и наркомании, предоставление социально-психологической помощи, социальная реабилитация и др. Государство, местные органы власти сохраняют ответственность за финансирование социально значимых услуг, но заключают контракты на их предоставление с независимыми некоммерческими организациями. Естественно, на конкурсной основе. Как правило, это обеспечивает лучшее удовлетворение запросов потребителей и меньшие затраты.

В странах с рыночной экономикой поступления средств от государства составляют значительную часть финансовых средств негосударственных некоммерческих организаций — от 20 до 70% в разных странах (см. табл. 4.1.). В России эта доля гораздо скромнее — всего 6% по данным за 1998 г.

Обсуждая формы участия негосударственных некоммерческих организаций в реализации государственных социальных программ, следует обратить внимание на то, что ответственность государства в социальной сфере и цели государственной социальной политики далеко не всегда могут быть сформулированы в виде однозначных перечней и объемов товаров, работ, услуг, которые становятся предметом размещаемого социального заказа. Решение задач социальной реабилитации и профилактики социальных проблем, развития культуры, содействия инновациям в образовании очень трудно, а то и просто бессмысленно пытаться детализировать в виде конкретных мероприятий, если не опираться на предложения, проекты, программы тех, кто этими задачами готов непосредственно заниматься. Задачи социальной политики и мероприятия, поддерживаемые государством в указанных областях, не могут и не должны определяться исключительно представлениями работников государственного аппарата, сколь бы образованными они ни были. Здесь необходима организация конкурсного отбора проектов и программ, отвечающих задачам социальной политики государства и предлагающих конкретные пути их решения. Отобранные проекты включаются в качестве составных частей в соответствующую государственную (муниципальную) программу и получают необходимую поддержку. С авторами отобранных проектов заключаются контракты на их реализацию. В данном случае предметом контракта будут служить мероприятия, предложенные самими исполнителями и отобранные в результате конкурса.

Таблица 4.1.

Структура поступлений денежных средств в негосударственные некоммерческие организации в отдельных странах, %

Страны	Поступления от государственных организаций	Частные пожертвования	Частные платежи	Всего
Великобритания, 1990 г.	39,8	12,1	48,1	100
Венгрия, 1990 г.	23,3	19,7	57,0	100
Германия, 1990 г.	68,2	3,9	27,9	100
Россия, 1998 г.	6,1	11,8	82,1	100
США, 1990 г.	39,8	12,1	48,1	100
Франция, 1990 г.	59,4	7,1	33,5	100
Швеция, 1992 г.	26,6	9,4	64,0	100
Япония, 1990 г.	38,3	1,3	60,4	100

Источники: Salamon L., Helmut К. et al. The Emerging Sector: a Statistical Supplement; данные Госкомстата России.

Финансирование органами государственной власти и местного самоуправления проектов и программ некоммерческих организаций может быть полным или частичным. Во втором случае средства могут предоставляться, например, при условии, что определенная часть (половина, треть) расходов по проекту будет покрыта из внебюджетных источников. Или, например, бюджетные средства предоставляются лишь для покрытия определенных видов расходов по проекту. Важно только, чтобы условия финансирования были четко сформулированы заранее и указаны в информации о проведении конкурса. В нашей стране уже накоплен опыт разработки и реализации государственных программ, использующих такой механизм.

Стимулирование государством развития и деятельности некоммерческих организаций. Такое стимулирование может осуществляться в следующих формах:

■ предоставление некоммерческим организациям налоговых льгот;

■ предоставление налоговых льгот лицам, оказывающим материальную поддержку организациям некоммерческого сектора;

■ предоставление некоммерческим организациям льгот неналогового характера (по аренде помещений и т.п.);

■ субсидирование деятельности и развития некоммерческих организаций;

■ безвозмездная передача государственного или муниципального имущества (зданий, сооружений, технических средств и т.п.) в собственность некоммерческим организациям;

■ предоставление льготных кредитов;

■ информационная, консультационная помощь и другие формы поддержки.

Предоставление налоговых льгот является наиболее часто используемой формой государственной поддержки некоммерческих организаций в странах с развитой рыночной экономикой. Налоговые льготы предоставляются в качестве компенсации за ограничения в деятельности некоммерческих организаций и её прозрачность.

В нашей стране налоговая политика слабо стимулировала развитие третьего сектора. Предприятиям, перечисляющим средства на благотворительные цели, до 2002 г. было разрешено уменьшать сумму облагаемой налогом прибыли на величину соответствующих пожертвований, но не более чем на 3% общего её размера. Льгота по налогу на прибыль в размере 5% предусматривалась для пожертвований творческим союзам и благотворительным фондам, созданным для помощи в преодолении последствий аварии на Чернобыльской атомной электростанции. Но с 2002 г. эти льготы были отменены.

Льготы самим некоммерческим организациям предоставлялись в зависимости от их отраслевой принадлежности и источников их финансирования. Наибольшие налоговые льготы существуют для организаций инвалидов и религиозных объединений. Значительные налоговые льготы предоставлены организациям народного образования и культуры. При этом государственные некоммерческие организации имеют больше налоговых льгот, чем организации третьего сектора. С точки зрения российского государства какое-либо расширение налоговых льгот некоммерческим организациям в нынешних условиях не оправдано, поскольку слишком высоки издержки налаживания эффективного контроля за финансовой деятельностью организаций, которые будут пользоваться льготами. В итоге поступления в бюджет уменьшатся, а выгоды достанутся не клиентам некоммерческих организаций, а предпринимателям, действующим под прикрытием таких организаций. В последние годы правительство проводило политику сокращения налоговых льгот, в том числе негосударственным некоммерческим организациям.

В настоящее время для частных некоммерческих организаций установлены следующие налоговые льготы.

Не учитываются при расчёте величины налогооблагаемой прибыли и не подлежат налогообложению:

1) гранты, полученные организациями;

2) целевые поступления на содержание некоммерческих организаций и ведение ими уставной деятельности, поступившие безвозмездно от других организаций и (или) физических лиц, в том числе:

собранные в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях вступительные взносы, членские взносы, пожертвования и др.,

имущество, переходящее некоммерческим организациям по завещанию в порядке наследования,

суммы бюджетного финансирования, выделяемые на осуществление уставной деятельности некоммерческих организаций,

средства, полученные в рамках благотворительной деятельности,

совокупный вклад учредителей негосударственных пенсионных фондов,

пенсионные взносы в негосударственные пенсионные фонды, использованные по целевому назначению поступления от собственников созданным ими учреждениям;

3) расходы общественных организаций инвалидов, а также учреждений, единственными собственниками имущества которых являются общественные организации инвалидов.

Не облагаются налогом на добавленную стоимость:

1) медицинские услуги;

2) услуги по проведению некоммерческими образовательными организациями учебно-производственного (по направлениям основного и дополнительного образования, указанным в лицензии) или воспитательного процесса, за исключением консультационных услуг, а также услуг по сдаче в аренду помещений;

3) услуги по содержанию детей в дошкольных учреждениях;

4) услуги учреждений культуры;

5) работы (услуги) по производству кинопродукции, реализация прав на использование (включая прокат и показ) кинопродукции, получившей удостоверение национального фильма;

6) предметы религиозного назначения и услуги, реализуемые религиозными организациями;

7) товары и услуги, реализуемые общественными организациями инвалидов, среди членов которых инвалиды составляют не менее 80%, и их учреждениями, созданными для достижения образовательных, культурных, лечебно-оздоровительных, физкультурно-спортивных, научных, информационных и иных социальных целей;

8) услуги по предоставлению в пользование жилых помещений в жилищном фонде всех форм собственности.

По пониженной ставке 10% (основная ставка — 20%) производится налогообложение реализации:

1) периодических печатных изданий (за исключением периодических печатных изданий рекламного или эротического характера), редакционных и издательских услуг, связанных с их производством, услуг по размещению в них рекламы и информационных сообщений;

2) учебной и научной книжной продукции, редакционных и издательских услуг, связанных с их производством.

От платы за землю освобождены:

1) учреждения здравоохранения, образования, финансируемые за счёт средств соответствующих бюджетов либо за счёт средств профсоюзов;

2) детские оздоровительные учреждения;

3) организации физической культуры и спорта, туризма;

4) учреждения культуры;

5) религиозные объединения, на земле которых находятся используемые ими здания, охраняемые государством как памятники истории, культуры и архитектуры.

Не облагается налогом имущество:

1) используемое исключительно для нужд образования и культуры;

2) национально-культурных обществ;

3) религиозных организаций;

4) общественных организаций инвалидов;

5) жилищно-строительных, дачно-строительных и гаражных кооперативов, садоводческих товариществ, общественных объединений, если они не осуществляют предпринимательскую деятельность.

Существенные налоговые льготы предоставлены в отдельных субъектах Российской Федерации некоторым видам некоммерческих организаций. Как правило, это общественные объединения инвалидов, ветеранов войны и труда, молодежные общественные объединения и благотворительные организации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления устанавливают льготы по федеральным налогам в части, подлежащей зачислению в региональные и местные бюджеты, а также льготы по региональным и местным налогам.

При этом часто вводятся дополнительные требования к деятельности организаций, имеющих право на льготы. Например, запрещение заниматься предпринимательской деятельностью. Или прохождение процедуры сертификации — оценки деятельности организации уполномоченным на это государственным или квазигосударственным органом. Так, в Москве налоговые льготы предоставляются лишь тем благотворительным организациям, которым городской совет по благотворительности, созданный мэрией, присвоил специальный статус "благотворительной организации в городе Москве".

Существует представление, что только путем сертификации организаций, претендующих на льготы, можно предотвратить недобросовестное использование таких льгот в интересах не благотворительной деятельности, а извлечения предпринимательских доходов. При этом обычно ссылаются на опыт США и Великобритании. В США решение о предоставлении некоммерческой корпорации статуса благотворительной организации, дающего право на налоговые льготы, принимается в индивидуальном порядке органами федеральной службы внутреннего налогообложения доходов. В Великобритании организация может получить статус благотворительной только по решению государственной Комиссии по благотворительности. Оценивая практику стран с развитой рыночной экономикой и демократией, нужно иметь в виду, что работа подобных органов опирается на устоявшиеся традиции, накопленный опыт прецедентов, правовую культуру, эффективную систему бухгалтерского учёта и аудита. Деятельность этих органов находится под пристальным контролем средств массовой информации, общественности, политических партий. Условия переходного периода в России кардинально отличаются от условий, в которых работают сертифицирующие органы в других странах. При неразвитости демократических и рыночных институтов реализация подобного подхода к предоставлению налоговых льгот создает условия для коррупции.

Большую роль в развитии некоммерческого сектора и в решении с его помощью социальных проблем регионов способны играть не только налоговые, но также и неналоговые льготы. В частности, льготы по оплате услуг связи и коммунальных услуг. Возможно освобождение таких организаций от арендной платы за помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

Поддержка функционирования и развития некоммерческих организаций может осуществляться и в форме предоставления им субсидий, которые не обусловливаются заключением договора на реализацию тех или иных программ, выполнение работ, а предоставляются на осуществление и совершенствование уставной деятельности данных организаций. Субсидии могут предоставляться для покрытия, например, следующих видов расходов:

■ приобретение, тиражирование и распространение информационных материалов и печатной продукции;

■ расходы на услуги связи и доступ к электронным информационным сетям;

■ приобретение компьютеров, оргтехники, других видов оборудования.

Такие формы субсидий предусмотрены Федеральным законом "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" и некоторыми аналогичными законами субъектов Российской Федерации.

• << Назад
• Вперёд >>