Лекции для студентов

Экономические основы социальной работы — Достижение минимально необходимой бюджетной обеспеченности российских регионов

Достижение минимально необходимой бюджетной обеспеченности российских регионов

Проблемой российских межбюджетных отношений, требующей особого внимания, является отсутствие ответа на один принципиальнейший вопрос: какова должна быть степень перераспределения денег между российскими субъектами Федерации? Говоря о справедливости распределения финансовой помощи по регионам, о необходимости сохранения стимулов у регионов к наращиванию собственной доходной базы, многие говорят о том, что нуждающимся субъектам Федерации необходимо давать в виде финансовой помощи ровно столько средств, сколько необходимо, чтобы обеспечить финансирование за счет региональных бюджетов минимально необходимых социальных расходов (социальных гарантий государства), и не более того. Однако сколько именно в региональных бюджетах должно быть денег, чтобы профинансировать минимально необходимый объём социальных расходов, никто обосновать не может. Иначе говоря, ключевая проблема российских межбюджетных отношений заключается в том, что федеральные власти не могут или не хотят определять гарантированный государством минимум и не собираются это делать.

Долгое время решение проблемы многими виделось в минимальных государственных социальных стандартах и нормативах их финансирования. Соответствующие понятия появились в первоначальной редакции Бюджетного кодекса, где было сказано, что минимальные государственные социальные стандарты — это «государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации». «Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг (в расчете на единицу услуг) утверждаются федеральным органом исполнительной власти и используются при расчете объема финансирования конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению с учетом установленного ему задания на предоставление услуг».

Под государственным минимальным социальным стандартом понимается установленный законом Российской Федерации минимально необходимый уровень социальных гарантий, выражаемых в социальных нормах.

В результате установления и применения государственных минимальных социальных стандартов появляется возможность проведения более эффективных мероприятий по:

• обеспечению удовлетворения важнейших потребностей населения в основных материальных благах и социальных услугах;

• использованию средств бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов на социальные нужды;

• государственной поддержке развития социальной сферы и социальной защите населения;

• выравниванию уровня социального развития на территории субъектов Российской Федерации;

• концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной социальной политики.

В состав системы государственных минимальных социальных стандартов включены стандарты в области доходов и социальной защиты населения, образования, здравоохранения, культуры, юридической помощи гражданам и жилищно-коммунальной сфере. Номенклатура типов соответствующих государственных минимальных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат на обеспечение их реализации сформированы по предложениям заинтересованных министерств и ведомств.

Государственные минимальные социальные стандарты предлагается устанавливать законом сроком на 5 лет в целом по Российской Федерации и в необходимых случаях дифференцирование по её территории с учётом региональных особенностей. Нормативы финансовых затрат на обеспечение реализации государственных минимальных социальных стандартов утверждаются Правительством Российской Федерации. Соотношение между нормативом текущих финансовых затрат на предоставление социальных услуг и их бюджетным обеспечением определяется Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Государственные минимальные социальные затраты выдвигаются в качестве основы для установления Правительством Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти социальных норм и нормативов, обеспечивающих реализацию таких стандартов в отраслях социальной сферы и области социальной защиты населения.

Органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать региональные и местные социальные стандарты, превышающие и дополняющие государственные минимальные социальные стандарты, при условии их обеспечения за счёт собственных социальных ресурсов.

Система государственных минимальных социальных стандартов выдвигается в качестве базы для формирования и исполнения социальных статей бюджетов всех уровней и межбюджетных отношений, а также формирования и использования внебюджетных фондов. При определении бюджетного финансирования отраслей социальной сферы на очередной год каждому распорядителю бюджетных средств на основе государственных минимальных социальных стандартов и нормативов текущих и капитальных затрат на их обеспечение необходимо устанавливать государственные и муниципальные задания по предоставлению социальных услуг. Предлагается использовать программы, прогнозы, и схемы социально-экономического развития, а также планы и программы развития отраслей социальной сферы на соответствующей территории.

В законопроекте устанавливается ответственность руководителей и должностных лиц за несоблюдение и ненадлежащее использование финансовых средств, выделенных на обеспечение реализации государственных минимальных социальных стандартов. Контроль за обеспечением и соблюдением государственных минимальных социальных стандартов рекомендуется осуществлять в форме парламентского, административного и общественного контроля на основе принципа гласности.

Закон о государственных минимальных социальных стандартах российское правительство должно было внести в Государственную Думу еще к 1 ноября 1996 г. (о чем говорилось в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов»). Однако подобный закон так и не был разработан, а из новой редакции Бюджетного кодекса (принятой летом прошлого года) понятие государственных минимальных социальных стандартов исчезло.

Причины отсутствия минимальных государственных социальных стандартов и нормативов их финансирования называются разные: сложность и даже невозможность расчета таких стандартов (особенно для отдельных субъектов Федерации, учитывающих объективно существующие между ними различия); противоречие между идеями нормирования тех или иных расходов и повышением их эффективности (в случае установления количественных параметров тех или иных расходов органы власти разных уровней могут потерять стимулы к сокращению неэффективных расходов); крайне низкий уровень бюджетного финансирования социальных расходов, чрезмерная централизация средств в федеральном бюджете и, как следствие, нежелание признавать эти факты (они могли бы стать очевидными в случае обнародования минимальных государственных социальных стандартов). В любом случае факт остается фактом: количественных оценок гарантированного государством минимума не существует.

В результате в условиях отсутствия сколько-нибудь обоснованных количественных оценок расходных обязательств бюджетов разных уровней обычная ситуация при разработке параметров межбюджетных отношений на очередной финансовый год — заявления Минфина России о том, что расходы региональных бюджетов обеспечены доходами, и заявления регионов о том, что это не так, доходов региональных бюджетов не хватает на реализацию самых необходимых расходов.

Иначе говоря, федеральные власти выделяют региональным бюджетам дотации на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности, не заботясь при этом о том, чтобы этих дотаций было достаточно для того, чтобы в неблагополучных регионах хватало бы средства на финансирование необходимых расходов (прежде всего социальных).

На протяжении длительного времени считалось, что все социальные проблемы могут быть решены за счёт перераспределения богатств, разработки и внедрения различных социальных пособий. Однако социальность государства определяется не только и не столько масштабами государственного перераспределения по формуле: «изъять, а затем вернуть» определенную долю населению в виде пособий, дотаций и других социальных услуг.

Социальная благотворительность со стороны государства — явление временное, связанное с бедностью значительной части населения, неспособной поддерживать собственное благосостояние. С ростом общественного богатства и благосостояния граждан сфера государственного социального обеспечения должна не расширяться, а наоборот, сокращаться.