Лекции для студентов

Экономические основы социальной работы — Задачи, связанные с бюджетными аспектами региональной политики

Задачи, связанные с бюджетными аспектами региональной политики

Система межбюджетных отношений в России уже больше десяти лет находится в процессе почти постоянного реформирования (идеология которого прописывается в постановлениях Правительства РФ). Представляется, что успехи у реформы межбюджетных отношений, безусловно, есть, и их не так уж мало. Среди них и закрепление в Бюджетном кодексе пропорций разделения налогов между бюджетами разных уровней (прежде эти пропорции пересматривались при ежегодных утверждениях законов о федеральном бюджете), и использование формализованных методик распределения значительной части финансовой помощи (исключающих торг между центром и регионами за финансовые ресурсы). Вместе с тем система предоставления финансовой помощи региональным бюджетам сохраняет в себе такие недостатки, которые ставят под сомнение успешность проводимых реформ. Основной недостаток — сложившаяся практика организации финансовых потоков не создает стимулов для эффективной социально-экономической политики региональных властей и, напротив, способствует заинтересованности регионов в дотационности и иждивенчестве. На чем основываются эти обвинения?

Во-первых, в настоящее время не существует никаких механизмов, которые бы гарантировали, что в результате распределения по субъектам Федерации финансовой помощи регионы, имеющие более высокий уровень бюджетной обеспеченности по налоговым и неналоговым доходам, не окажутся с более низкой бюджетной обеспеченностью по общему объему бюджетных доходов по сравнению регионами, имеющими более низкий уровень бюджетной обеспеченности по налоговым и неналоговым доходам. Иначе говоря, нет никаких гарантий того, что «богатый» регион не окажется «бедным» и, наоборот, «бедный» — «богатым». На практике очень часто именно так и происходит. Подобный результат предоставления финансовой помощи означает то же самое, как если бы система подоходного налогообложения и социальной поддержки населения была бы такова, что безработный имел бы больший доход, чем относительно высокооплачиваемый работающий человек, платящий подоходный налог. При таких результатах финансовой помощи в принципе нельзя говорить об ее объективности.

Во-вторых, российская налоговая система и система выравнивания бюджетной обеспеченности регионов устроены таким образом, что при распределении налоговых поступлений между федеральным и региональным бюджетами федеральные власти исходят из того, что собственных доходов должно хватать на реализацию расходных обязательств только наиболее обеспеченным регионам. Остальные субъекты Федерации должны получать недостающие средства из федерального бюджета. При огромных различиях между субъектами Федерации в уровне их социально-экономического развития и, соответственно, налогового потенциала и большом числе субъектов Федерации, дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности получает подавляющее большинство регионов — около 75. При этом распределение названных дотаций устроено таким образом, что увеличение налоговых и неналоговых поступлений в региональные бюджеты автоматически приводит к сокращению объемов дотаций (по-другому быть не может). В результате увеличение налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов, во многом зависящее от экономической политики региональных властей, не приводит к адекватному увеличению совокупных доходов региональных бюджетов. В совокупности с предыдущей проблемой это как раз и подрывает стимулы у региональных органов власти к проведению эффективной экономической политики.

Почему так происходит? Прежде всего потому, что методика распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов чересчур условна. В частности, в свое время федеральные власти отказались распределять финансовую помощь на основе данных о фактических доходах региональных бюджетов. Это понятно — если учитывать фактические доходы, регионы будут стараться их занизить, поэтому надо оценивать их налоговый потенциал. Но налоговый потенциал, рассчитанный на основе данных о ВРП 3-4 летней давности и к тому же исходя из предположения о равной величине налоговой нагрузки в отдельных отраслях по всей территории страны, естественно, существенным образом отличается от реального налогового потенциала регионов (предположение о существовании линейной зависимости между налоговыми поступлениями и величиной добавленной стоимости для большинства налогов не вполне оправдано, поскольку существует определенная прогрессивность налогообложения, при одной и той же величине добавленной стоимости может быть, например, разной величина прибыли, существуют виды налогов, которые лишь косвенно зависят от создаваемой в регионе добавленной стоимости, например, налоги на имущество).

Вторая причина превращения «богатых» регионов в «бедные» и наоборот — чрезмерная запутанность финансовой помощи региональным бюджетам. При наличии большого числа довольно разрозненных каналов перечисления средств в регионы федеральные власти отнюдь не ставят перед собой задачи оценить совокупный их результат. Стоит также добавить, что отдельные виды финансовой помощи, прежде всего дотации на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов, являются к тому же и «малопрозрачными». Распределение дотаций на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов утверждается не законом о федеральном бюджете, а всего лишь распоряжениями Правительства РФ, решение о выделении регионам дотаций принимаются по несколько раз в течение года, структура дотаций постоянно меняется. По сути дотации на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов, выделяющиеся субъектам Федерации по фактически складывающейся в них ситуации, компенсируют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, выделяющиеся по ситуации предыдущих лет.

Как избавиться от существующих недостатков финансовой помощи регионам и их последствий? В идеале — кардинальным образом перестроив систему межбюджетных отношений. Например, германская модель межбюджетных отношений существенным образом отличается от российской, и действующая в этой модели система отрицательных трансфертов (в российской терминологии, в германской — горизонтального перераспределения доходов между субъектами федерации) позволяет решить и проблему несправедливости финансовой помощи, и одновременного учета фактически складывающейся ситуации в регионах и сохранения стимулов для наращивания доходной базы. При горизонтальном перераспределении доходов налоги между федерацией и регионами делятся таким образом, чтобы регионам в целом хватало бы средств на выполнение своих полномочий, а далее средства перераспределяются от «богатых» регионов к «бедным» (средства из федерального бюджета не поступают). «Богатые» регионы отдают в фонд перераспределения определенный процент от превышения доходов над средним по субъектам Федерации, при этом средства могут изыматься по прогрессивной шкале. В этом случае регионы-«доноры» всегда знают, какая часть прироста собственных доходов окажется в региональных бюджетах, а какая пойдет на помощь регионам-«реципиентам».

Конечно, сама по себе целесообразность кардинальных изменений является вопросом дискуссионным. Сторонники действующей системы межбюджетных отношений говорят о том, что, несмотря на все недостатки, сложившейся системы финансовой помощи регионам к ней все привыкли, и ради сохранения стабильности в отношениях федерации и регионов вносить в нее существенные изменения не надо. С одной стороны, подобный подход во многом оправдан: в конечном итоге важнейшим критерием эффективности межбюджетных отношений является сохранение политической стабильности в обществе, а неудовлетворенные системой финансовой помощи есть всегда и во всех странах (относительно «богатые» территории всегда недовольны чрезмерным изъятием средств, а относительно «бедные» — недостаточностью объемов финансовой поддержки); иначе говоря, на сегодняшний день в России острых конфликтов по поводу распределения финансовой помощи из федерального бюджета нет, поэтому систему финансовой помощи в целом можно считать вполне удовлетворительной и ограничиваться ее «косметическими» изменениями. С другой стороны, сохранение в системе финансовой помощи принципиальных недостатков, во-первых, чревато обострением взаимоотношений федерации и регионов в будущем, во-вторых, уже в настоящем приводит к тому, что не выполняются два других критерия рациональности межбюджетных отношений — достижение социальной справедливости в ее территориальном аспекте и экономической эффективности (не снижаются неоправданные расходы региональных бюджетов, региональные власти оказываются незаинтересованными в проведении экономических реформ и т.п.).